大家真真切切地看到，对于农民工来说，在农村保留土地，是那么的重要。它能够在进城受阻甚至失败的时候，提供一条不错的退路。于是，农村不仅有推力，而且也有了拉力。张翼教授的数据表明，如果必须交回承包地，那么农民工愿意进城落户的比例会进一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原来有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活丰富。2010年以来，农村居民的收入增长一直快于城镇居民，城乡收入差距缩小了，也就弱化了城市吸引农民工的拉力。近十年来，基本公共服务加快覆盖城乡、加快覆盖常住人口，城市户口的含金量变得没那么高了。前几年，还有城市管理者不无傲慢地提出，让农民工用农村& 三件衣服”换城市& 五件衣服”。现在看来，他所说的城市户籍上附着的养老、医疗、教育、住房、就业，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的强，那我为啥还要苦苦相求呢？反而是我拥有的农村土地的承包权、宅基地的使用权、集体收益的分配权（即& 三权”），非我莫属，而你望尘莫及。此外，农村交通条件和基础设施的改善，尤其是互联网的快速普及，也缩小了生活丰富程度的城乡差距，这方面的拉力也弱化了。

与此同时，城市开始产生推力：房价和房租快速上涨，生活成本激增；劳动密集型传统产业和过剩产能出清，工作岗位流失；优质公共服务资源过度集中，办了居住证甚至是有了城市户口，孩子也上不了好学校……

城乡之间的推力与拉力，发生了重大的转换。这就是为什么，在2014年国务院推动新一轮户籍制度改革以来，在目前28个省份都出台了本地区户改方案的情况下，在一些建制镇和小城市完全放开了户籍限制、中等城市已将户籍门槛降到了& 1年社保+1年租房”的最低限度以后，农民和农民工进城落户的意愿仍然低迷的根源所在。

顾严：农民工不愿进城？试试放开户籍和土地政策

农民工进城意愿低，改革户籍和土地政策是关键

户籍和土地制度亟需新的突破

农民工落户意愿不提高，数以亿计的农业转移劳动力就要长期处于& 两栖”状态，奔波于城乡两地，一边是奉献了青春与血汗、却难以最终融入的伤心之地，一边是老人守望、儿童留守的支离破碎的原生家庭。这个问题不解决，& 以人的城镇化为核心”的新型城镇化，就难以宣告顺利和成功。

低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。当前，迫切需要从户籍制度和土地制度着手，突破人口城镇化的发展瓶颈。笔者试提出四点建议：

第一，试点放开大城市落户限制，实现国家政策与个人意愿在空间上的对接。根据全国范围的大样本调查，有意愿进城落户的农民工中，有70%左右的落户意向是大城市。可是，目前的户籍政策恰恰赋予了大城市设置高门槛的权力。很多城市正在利用这种权力，不仅限制农民工的落户，而且还想出各种办法，剥夺他们作为常住人口的权利。中小城市和小城镇欢迎来但不愿意来，大城市愿意进但不让进——国家的户籍政策和农民工的个人意愿在空间上严重错位了。

放任此状况下去，不但1亿人的落户目标实现不了，就连本文前面粗算的五六千万人的落户数量，都还要再打一个吐血的折扣。因此，笔者建议，先选3-5个城区常住人口300万-500万的I型大城市，再挑1-2个500万-1000万人口的特大城市、甚至可以是深圳这样的1000万人口以上的超大城市，进行放开落户限制的试点。同时，要密切监测试点大城市的人口流动、公共服务、财政支出、资源环境等方面的动态，如确认没有不可控的异常波动，可以进一步推开。

第二，开辟重点人员落户绿色通道，优先解决存量问题。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（国发〔2014〕25号）》的要求，先对& 进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境”的重点人员进行摸底，看看到底有多少人满足这三个条件，其中又有多少有落户意愿。然后在现行落户政策的基础上，对他们适当降低门槛，开辟绿色通道，优先解决落户。对于这部分群体的落户，可能会有担心，地方政府能接得住吗？负担得了吗？承载得起吗？实际上，他们早就在城市稳定下来了，已经在接受着基本公共服务，也就不存在新增负担和承载加压的问题。况且，他们曾经为城市的发展做出了不小的贡献，未来也能够适应城市新的发展方向，即便是在大城市，放开限制让他们落户，也顺理成章。

第三，扩大农村& 三权”确权范围，免除农民工后顾之忧。对于大部分目前不想落户城镇的农民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解决后顾之忧，以更大范围的确权颁证作为基础工作，用公开透明、可操作执行的制度安排，来确认并保障他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。尤其是，要确保不会因为进城落户而被剥夺这些权利。



第四，搭建城乡一体的产权交易平台，提升农民工进城落户能力。在确权后，更高的要求是还能流转，把死的资源变活，让不能移动的资产拥有更宽的创收渠道和更强的变现能力——这需要建立透明、公平、高效的交易平台。我不是说要鼓励大资本下乡抢农民的地，堵农民工的退路。我是想说，如果农村的土地或者其他资产，能够卖出好价钱，能够为有意愿进城落户的农民工插上新生活的翅膀，比如可以不用贷款或少量贷款而直接换成一套位置不错、面积不小的城市房产，我们为什么非要设置制度障碍来阻拦他们呢？我们为什么不能改革土地制度来成人之美呢？

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